Sentencia A. 862/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-862/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 862 DE 2025

 

Referencia: expedientes CJU-6540 y 6544 acumulados.

 

Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 003, Administrativo del Circuito de Arauca y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 En el siguiente cuadro, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones remitidos a la Corte Constitucional y que fueron asignados al despacho del magistrado ponente para su decisión, los cuales corresponden a demandas ejecutivas presentadas por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR), con el fin de obtener el pago de unas obligaciones contenidas en títulos valores:

 

Tabla I. Síntesis de las demandas.

 

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

2.                 Decisiones de la Jurisdicción Ordinaria Civil. El 6[5] y 16[6] de diciembre de 2024, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca declaró su falta de jurisdicción para seguir conociendo de los procesos ejecutivos y remitió los expedientes a la oficina judicial para que fueran repartidos ante los jueces administrativos del circuito judicial de esa misma ciudad.

 

3.                 En los autos, la autoridad judicial explicó que, a su juicio, se trata de unos contratos de mutuo respaldados por un pagaré, que aunque no constituye un contrato estatal, involucra recursos públicos otorgados por una entidad no financiera. En este sentido, expuso que la Corte Constitucional, en los autos 554, 609 y 618 de 2023 y 1622 de 2024, conoció de conflictos que involucraban entidades sin carácter financiero y no vigiladas por la Superintendencia Financiera, los cuales fueron asignados a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al no cumplirse la excepción prevista en el artículo 105.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En ese sentido, el juzgado destacó que, aunque el IDEAR es una entidad pública, no es una entidad financiera sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, por lo que el conocimiento del presente asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

4.                 Decisiones de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante autos del 26 de marzo de 2025[7], el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Arauca declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto de jurisdicciones y remitió los expedientes a la Corte Constitucional. En primer lugar, argumentó que, de acuerdo con la Corte Constitucional, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer estos procesos cuando el título valor tiene origen en un contrato estatal. Ello ocurre en dos casos: (i) cuando hay certeza de la existencia del contrato estatal, o (ii) cuando, aunque no haya certeza, la controversia puede involucrar un acto o contrato de una entidad pública. Si se prueba con certeza que el título valor no proviene de un contrato estatal, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria.

 

5.                 En segundo lugar, señaló que esa jurisdicción es competente solo si el título valor se origina en un contrato estatal y la entidad que lo emitió no es una institución financiera. No obstante, señaló que ni en las pruebas ni en la demanda se evidenció la existencia de un contrato, por lo que concluyó con certeza que no existe un contrato estatal.

 

6.                 A pesar de ello, realizó un análisis de las normas aplicables al IDEAR, y concluyó que esta entidad cumple con los requisitos orgánicos y materiales para ser considerada una institución financiera, por lo que le resulta aplicable la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. Indicó que, aunque actualmente no figure en el listado de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, normativamente sí está sujeta a su control, conforme con el artículo 2 del Decreto 1117 de 2013.

 

7.                 El 13 de mayo de 2025, los expedientes fueron repartidos y asignados al despacho; al día siguiente, la Secretaría General los remitió para su sustanciación[8].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

9.                 Ahora bien, en atención a sus atribuciones constitucionales y legales[9], la Corte Constitucional es competente para: (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicción cuando exista unidad de materia, y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los conflictos de competencia que sean remitidos a esta Corporación. Lo anterior, con el propósito de garantizar los principios de celeridad procesal y acceso efectivo a la administración de justicia. En el presente caso, se observa que los conflictos de jurisdicción sometidos a revisión guardan plena identidad de materia, toda vez que versan sobre procesos ejecutivos promovidos por el IDEAR en contra de particulares, por el incumplimiento de las obligaciones respecto de unos créditos de libranza, lo cual habilita su estudio conjunto por parte de esta Corte.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

10.             Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[11], objetivo[12] y normativo[13].

 

3.                 Competencia judicial para resolver controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras. Reiteración de jurisprudencia[14]

 

11.             Por una parte, el artículo 104 del CPACA consagra los asuntos que debe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, el artículo 105 del mismo cuerpo normativo establece qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción. En particular, el numeral 1º señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

 

12.             En ese sentido, de conformidad con lo indicado por esta Corporación en el Auto 874 de 2022, para que se configure la excepción prevista en el precitado artículo se requiere que: (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

 

13.             En cuanto a las actividades que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad, el Consejo de Estado ha precisado que pueden entenderse (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos con ellas y que se realizan para desarrollar la función principal[15].

 

14.             En ese orden de ideas, ha entendido que ciertos actos, como la expedición de actos administrativos[16], no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el contrario, la celebración de ciertos tipos de contratos sí forma parte del giro ordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento escapa de la competencia de esta jurisdicción[17].

 

15.             En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando estos se celebren en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, de conformidad con el artículo 105 del CPACA y ante la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los asuntos en comento, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 del CGP y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

16.             Por otra parte, de acuerdo con lo establecido en el Auto 554 de 2023, el hecho de que una entidad desarrolle actividades financieras no implica, por sí mismo, que se encuentre sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. Para determinar si efectivamente está sujeta a dicha supervisión, es preciso verificar: (i) que en los actos administrativos mediante los cuales se creó la entidad se haya dispuesto expresamente que estará sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, y (ii) que se encuentre incluida en el listado oficial de entidades vigiladas que publica dicha Superintendencia.

 

4.                 Competencia para conocer de los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas ante la certeza de la existencia de un contrato estatal

 

17.             La Corte, en el Auto 2014 de 2024, resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, en relación con una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por el Instituto Financiero Empresarial de Yopal -IFEY- contra dos personas naturales. En dicho auto, la Corte señaló que, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que participe una entidad pública son, por definición, contratos estatales, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y con el Auto 403 de 2021.

 

18.             Por ello, dado que la entidad financiera no estaba vigilada por la Superintendencia Financiera, la Sala Plena decidió remitir el asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al considerar que el negocio jurídico subyacente al título ejecutivo que se pretende hacer efectivo es un contrato estatal, lo que hace que tanto los procesos ejecutivos como las controversias derivadas de este correspondan a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

5.                 Casos concretos

 

19.             En los asuntos objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)      Presupuesto subjetivo: las controversias se suscitaron entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla; específicamente, se trata del conocimiento de las demandas ejecutivas interpuestas por el IDEAR (ver Tabla I).

 

(iii) Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción en los autos proferidos por esta Corporación sobre esta materia y en disposiciones del CPACA (ver supra 2 a 7)

 

20.             Agotado el recuento normativo y jurisprudencial anteriormente expuesto, la Sala Plena concluye que la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por las razones que se exponen a continuación.

 

21.             De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el litigio se enmarca en una demanda ejecutiva interpuesta por el IDEAR contra unos usuarios que adquirieron créditos mediante contratos de libranza, respaldados por títulos valores (pagarés). Estos negocios jurídicos, en principio, serían contratos estatales, dado que —como se citó previamente—, aquellos contratos en los que participe una entidad pública son, por definición, contratos estatales. En este caso, ello se evidencia a partir de las cláusulas establecidas en los documentos suscritos por los ejecutados, en los cuales, primero, el IDEAR figura como acreedor y los demandados como deudores, quienes aceptaron los términos y condiciones fijados para el crédito bajo esta modalidad; y segundo, las obligaciones originadas en dicho acuerdo surgen en favor de esta entidad estatal, motivo por el cual su incumplimiento dio origen a la presente causa judicial.

 

22.             No obstante, atendiendo a la naturaleza del IDEAR, la Sala concluye que no se cumplen los requisitos para aplicar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA, en tanto no se satisface el criterio orgánico.

 

23.             Por una parte, es claro que se encuentra satisfecho el criterio material, dado que la presente controversia se deriva de un contrato de crédito por libranza, el cual constituye una actividad típica del giro ordinario de los negocios del IDEAR, por cuanto dicha entidad es un establecimiento público departamental con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creada mediante la Ordenanza No. 13 de 1998 y reorganizada por el Decreto Ordenanzal No. 229 de 2004. Además, forma parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) y está regulado por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1221 de 1986 y su principal objetivo es impulsar el desarrollo económico y social en los ámbitos local, municipal, departamental y regional, a través de actividades financieras y la gestión de programas y proyectos de inversión estatal en sectores económicos y sociales[18].

 

24.             En particular, de acuerdo con el artículo 7.4 del Decreto Ordenanzal 723 de 2017, una de sus funciones es “[a]ctuar como entidad operadora de libranza o descuento directo, señalado en la Ley 1527 de 2012 o las disposiciones que la modifiquen o sustituyan”. Por ello, el contrato estatal mencionado fue celebrado en cumplimiento del objeto institucional del IDEAR.

 

25.             Sin embargo, por otra parte, a pesar de que el IDEAR realiza actividades que se pueden considerar financieras, dicha entidad no está vigilada por la Superintendencia Financiera, puesto que (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada[19] y (ii) el IDEAR no figura en el listado oficial de entidades vigiladas publicado por la Superintendencia Financiera[20].

 

26.             Asimismo, se puede evidenciar que esta misma entidad ha realizado afirmaciones en el mismo sentido, como se aprecia en el informe de estados financieros del año 2023, “[e]l IDEAR estima las pérdidas crediticias esperadas de los préstamos por cobrar utilizando la metodología establecida en el Manual de Proceso generador de pérdida esperada que corresponde a la establecida por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia en su circular básica contable y financiera, el IDEAR no se encuentra bajo la vigilancia de esta Superintendencia, sin embargo, mide su riesgo de crédito en la actividad financiera que desarrolla”[21]. [Énfasis añadido]

 

27.             Por esta razón, se procederá a remitir el expediente al Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Arauca para su correspondiente conocimiento.

 

6.                 Regla de decisión

 

28.             Reiteración del Auto 554 de 2023. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero:            ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-6540 y CJU 6544, por presentar unidad de materia.

 

Segundo:           En el expediente CJU-6540, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Arauca y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Arauca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca en contra de Xiomara Robinson Peroza.

 

Tercero:              En el expediente CJU-6544, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Arauca y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Arauca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca en contra de Eva Estella Caroprese Araque.

 

Cuarto:                 REMITIR los expedientes CJU-6540 y CJU 6544 al Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Arauca para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad y a los interesados en el presente trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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